Warszawa, dnia 7 lutego 2025 r.

 

Szanowny Pan
Mikołaj Dorożała
Podsekretarz Stanu
Ministerstwo Klimatu i Środowiska

Szanowny Panie Ministrze,
w odpowiedzi na pismo z dnia 16 stycznia 2025 r. (znak: DP WOPV.0220.9.2024.JK)  w sprawie przedstawienia stanowiska do projektu ustawy o zmianie Ustawy o lasach oraz ustawy Prawo ochrony środowiska (nr UD108 w Wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów), po przeanalizowaniu treści projektu ustawy, uzasadnienia, dokumentu Oceny Skutków Regulacji (OSR), a także prawdopodobnych skutków wdrożenia tej regulacji w życie, Polskie Towarzystwo Leśne przedstawia następującą opinię.

Uwagi generalne
 

Uwagi szczegółowe

Ogólna charakterystyka zaproponowanych zmian

Zgodnie z Uzasadnieniem projektu nowelizacji Ustawy o lasach oraz ustawy Prawo ochrony środowiska celem nowelizacji jest rozwiązanie części istniejących problemów w zakresie ochrony przyrody w Polsce, wynikających z braku wystarczających środków finansowych na podejmowanie działań w obszarze ochrony środowiska. Wnioskodawca podkreśla szczególnie niewystarczające środki budżetowe kierowane obecnie na zadania z zakresu ochrony przyrody wykonywane przez instytucje publiczne, takie jak dyrekcje ochrony środowiska i parki narodowe, oraz brak środków w wyżej wymienionych instytucjach na pokrycie wkładu własnego w dużych programach dofinansowywania z Unii Europejskiej.  

Proponowana regulacja przewiduje nałożenie na Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe (PGL LP) dodatkowej rocznej opłaty na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) uzależnionej od ilości drewna pozyskanego na sprzedaż i mającej charakter progresywny. Wysokość opłaty wahać się będzie od 6 złotych za każdy sprzedany metr sześcienny drewna (jeśli ilość sprzedanego drewna nie przekroczy 35 mln m3/rok) do 30 złotych za metr sześcienny (jeśli sprzedaż surowca drzewnego przekroczy 45 mln m3/rok).

Efektem zaproponowanych zmian będzie przekierowanie do NFOŚiGW części przychodu PGL LP. Założono, że po wprowadzeniu ww. rozwiązań do NFOŚiGW trafiać będzie rokrocznie od 210 do 255 mln zł. Środki te mają być przeznaczane na wsparcie parków narodowych (PN), regionalnych dyrekcji ochrony środowiska (RDOŚ) oraz Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (GDOŚ), w trybie bezkonkursowym

Zgodnie z deklaracjami zawartymi w uzasadnieniu środki te miałyby służyć dofinansowaniu zadań z zakresu ochrony przyrody. W szczególności miałyby one umożliwić sfinansowanie tzw. wkładu własnego do projektów finansowanych m.in. z Funduszy Europejskich dla Polski Wschodniej oraz FEnIKS, a także pokryć koszty sporządzania planów ochrony obiektów ochrony przyrody (PN, rezerwatów przyrody) oraz planów zadań ochronnych (PZO) dla obszarów Natura 2000.

Uwagi do diagnozy problemu i proponowanych w projekcie środków zaradczych

Problem niedofinansowania PN i RDOŚ rzeczywiście jest poważny, a potrzeba opracowania planów ochrony dla PN i rezerwatów przyrody oraz planów zadań ochronnych dla obszarów Natura 2000 nie budzi wątpliwości. Wykorzystanie w maksymalnym stopniu środków funduszy europejskich do realizacji powyższych celów jest w tym przypadku jak najbardziej zasadne.

Chociaż problemy są prawidłowo zdiagnozowane, to zaproponowane rozwiązanie polegające na obciążeniu Lasów Państwowych, funkcjonujących w oparciu o rachunek ekonomiczny i utrzymujących się w głównej mierze ze sprzedaży drewna, dodatkowymi opłatami należy ocenić jako rozwiązanie obarczone wysokim ryzkiem wystąpienia negatywnych skutków o charakterze gospodarczym i społecznym. Ryzyko to nie zostało wystarczająco uwzględnione w załączonej do projektu ustawy ocenie skutków regulacji (OSR).

Pozyskanie drewna w lasach gospodarczych nie jest zjawiskiem negatywnym, które wymagałoby dodatkowej kompensacji

Pozyskanie drewna w lasach gospodarczych jest integralnym elementem zrównoważonej gospodarki leśnej, która łączy aspekty ekonomiczne, ekologiczne i społeczne. Lasy gospodarcze są zarządzane w taki sposób, aby zapewnić ich odnawialność i trwałość, co oznacza, że wycinka drzew nie prowadzi do degradacji ekosystemu, lecz jest częścią cyklu przyrodniczego. Praktyki takie jak selektywne metody użytkowania, zalesianie oraz dbałość o różnorodność biologiczną sprawiają, że lasy gospodarcze pełnią nie tylko funkcję produkcyjną, ale także ekologiczną i rekreacyjną. Ponadto, drewno jako surowiec odnawialny i ekologiczny, stanowi alternatywę dla materiałów bardziej obciążających środowisko, takich jak beton czy tworzywa sztuczne.

Traktowanie pozyskania drewna jako zjawiska wymagającego „kompensacji” finansowej na rzecz ochrony przyrody jest nieuzasadnione, ponieważ odpowiednio prowadzona gospodarka leśna już sama w sobie wspiera zachowanie równowagi ekologicznej i bioróżnorodności. Lasy gospodarcze, w przeciwieństwie do monokultur rolniczych czy terenów zurbanizowanych, stanowią naturalne środowisko życia dla wielu gatunków, a odpowiednie zarządzanie nimi pozwala na zachowanie ich funkcji przyrodniczych. Co więcej, środki uzyskiwane ze sprzedaży drewna często są reinwestowane w działania proekologiczne, takie jak ochrona bioróżnorodności, rewitalizacja terenów leśnych czy edukacja przyrodnicza. W związku z tym gospodarka leśna nie tylko nie zagraża przyrodzie, ale wręcz przyczynia się do jej ochrony, co podważa uzasadnienie dodatkowych opłat kompensacyjnych.

Ocena skutków regulacji została wykonana w sposób zawężony

OSR powinna w sposób wiarygodny określić na kogo wpłynie proponowane działanie (bezpośrednio i pośrednio) oraz określić (w ujęciu pieniężnym, niepieniężnym)¹  jaki wpływ proponowana regulacja wywrze na te podmioty, w tym przypadku będą to PGL LP oraz sektor leśno-drzewny wykorzystujący w swojej działalności gospodarczej surowiec drzewny. Ocena ta powinna również oceniać możliwe skutki skumulowane, tj. skutki przedmiotowej regulacji w połączeniu ze skutkami innych równolegle wdrażanych regulacji i działań, które mogą mieć podobny skutek, lub łącznie wywołują efekt synergii, wzmacniający, korzystne lub niekorzystne, skutki proponowanej regulacji.

W związku z powyższym, w OSR należałoby uwzględnić również te regulacje, które powodują lub spowodują: ograniczenie ilości przeznaczonego do sprzedaży surowca drzewnego (np. tzw. moratorium), wzrost kosztów pozyskania i zrywki skutkujący wzrostem cen (np. zmiana technologii prac leśnych), ograniczenia podaży określonych sortymentów, np. drewno liściaste, drewno wielkowymiarowe (poważny deficyt w sektorze budowlanym)  itp. Działania te niewątpliwie w istotny sposób wpłyną na kondycję finansową PGL LP. W takiej sytuacji dodatkowe obciążenie opłatą niezależną od możliwości finansowych, wzrastającą progresywnie wraz z ilością sprzedanego drewna, może mieć niekorzystny skutek dla stabilności finansowej LP.

A zatem, dla w rzetelnego określenia skutków zaproponowanej regulacji konieczne jest uwzględnienie skutków szeregu wdrażanych od ponad roku rozwiązań, a w szczególności:
 

Należy podkreślić, że rolą przedmiotowej opinii nie jest ocena merytoryczna powyższych dyspozycji i deklaracji. Polskie Towarzystwo Leśne stoi na stanowisku, że niezależnie od wyżej wymienionej oceny, deklarując powyższe działania i stosowne dyspozycje, istotnie zmieniające warunki gospodarcze i społeczne prowadzenia gospodarki leśnej, Minister Klimatu i Środowiska, powinien poddać analizie skutków społecznych, gospodarczych i przyrodniczych każdego działania jeszcze przed jego wdrożeniem. Ponadto, przedmiotowa ustawa i działania powyższe, tworzą efekt synergiczny skutków społecznych i gospodarczych, który powinien być poddany łącznej ocenie.  Apelujemy o przeprowadzenie takiej analizy.

Proponowana ustawa spowoduje szereg negatywnych skutków o znacznym rozmiarze

Projekt ustawy wprowadza zasadnicze zmiany, które mogą mieć poważne konsekwencje dla funkcjonowania zrównoważonej gospodarki leśnej, Lasów Państwowych oraz sektora drzewnego. Kluczowym problemem jest ryzyko ograniczenia podaży drewna, co wpłynie na wzrost cen surowca i destabilizację rynku. Ograniczenie dostępu do drewna wielkowymiarowego, szczególnie istotnego dla budownictwa, uderzy w małe i średnie przedsiębiorstwa zajmujące się jego przetwarzaniem. Dodatkowo, nałożenie nowych opłat za każdy sprzedany metr sześcienny drewna zwiększy koszty produkcji, co osłabi konkurencyjność branży.

Projekt ustawy i ww. regulacje wpisują się w strategię Ministerstwa Klimatu i Środowiska, zmierzającą do stopniowego zmniejszania pozyskania drewna w celu realizacji celów LULUCF. Przewiduje się wyłączenie 20% lasów z użytkowania oraz dalsze ograniczanie gospodarki leśnej. Skutkiem tych działań będzie deficyt surowca, który wpłynie na wzrost jego cen i utrudni działalność przedsiębiorstw sektora leśno-drzewnego. Problem ten jest szczególnie istotny w kontekście już istniejących trudności, takich jak stagnacja gospodarcza w Unii Europejskiej, spadek eksportu oraz rosnące koszty produkcji.

Wprowadzenie dodatkowych opłat w obecnej sytuacji gospodarczej jeszcze bardziej pogorszy kondycję sektora. PGL LP może dążyć do utrzymania pozyskania drewna na poziomie 35 mln m³ rocznie, co zminimalizuje wpłaty do NFOŚiGW, ale jednocześnie zmniejszy dostępność surowca na rynku. Należy oczekiwać, że koszty wpłaty zostaną przeniesione na odbiorców, co dodatkowo podniesie ceny drewna. Jest to tym bardziej prawdopodobne, że działanie odmienne, polegające na przedkładaniu korzyści prywatnych podmiotów gospodarczych nad kondycję finansową PGL LP, spotkać mogłoby się z zarzutem niegospodarności i działania na szkodę Skarbu Państwa. Ograniczona podaż i rosnące koszty mogą prowadzić do bankructw firm przetwarzających drewno, co szczególnie dotknie małe i średnie przedsiębiorstwa z powodu zmniejszenia się podaży drewna wielkowymiarowego (należy wziąć pod uwagę, że wyłączaniu z gospodarki leśnej podlegają w myśl powyższych regulacji przede wszystkim drzewostany dojrzałe, przeznaczone do użytkowania rębnego).

Wbrew zapewnieniom Ministerstwa, że projekt ustawy nie wpłynie na sektor drzewny, prognozowane skutki regulacji wskazują na zupełnie inny scenariusz. Deklarowane działania osłonowe, jak ograniczenie eksportu drewna do Chin czy promowanie jego przerobu w Polsce, nie mają realnego wpływu na poprawę sytuacji. Eksport drewna do Chin stanowi niewielki odsetek handlu surowcem, a głównym odbiorcą eksportowanego polskiego drewna jest Unia Europejska. W rezultacie proponowane zmiany mogą prowadzić do dalszego osłabienia konkurencyjności sektora leśno-drzewnego, wzrostu cen i ograniczenia dostępności surowca na rynku krajowym.

Przesłanka, jakoby pozyskanie drewna w lasach gospodarczych było zjawiskiem negatywnym, które miałoby być „kompensowane” dodatkowymi opłatami na rzecz ochrony przyrody, jest niezasadna

Według projektu ustawy, podstawą wymiaru opłaty na rzecz NFOŚiGW miałaby być ilość drewna pozyskanego przez LP, a nie jego wartość. Konstrukcja opłaty jest zbliżona do podatku od wydobycia niektórych kopalin, który jest również naliczany od ilości wyprodukowanego surowca. O ile jednak w przypadku tego podatku jego wysokość uzależniona jest od średniej ceny giełdowej surowca, o tyle przewidywana w projekcie ustawy opłata jest niezależna od wartości pozyskanego drewna.

Biorąc pod uwagę, że etat pozyskania drewna dla nadleśnictw LP jest ustalany przez ministra właściwego do spraw środowiska na podstawie planu urządzenia lasu, opracowanego zgodnie z Instrukcją Urządzania Lasu w transparentnym procesie, kreowanie dodatkowej opłaty za wykonanie uznanych przez planistów za optymalne i zaakceptowanych przez ministra działań gospodarczych nie wydaje się uzasadnione.  

Ponadto, projekt ustawy stanowi, że z wpłat wnoszonych przez LP nie mogłyby być finansowane przedsięwzięcia, zadania i działania, których bezpośrednim celem jest gospodarcze wykorzystanie pozyskanego drewna. Jest to regulacja arbitralna i niecelowa, jeśli wziąć pod uwagę, że pozyskanie drewna w obiektach ochrony przyrody wykonywane jest na podstawie planów zadań ochronnych w kierunku osiągania celów ustalonych w planach ochrony.  

Projekt ustawy stwarza dodatkowe ryzyko dla stabilności finansowej Lasów Państwowych

O ile przewidywana opłata LP na rzecz NFOŚiGW jest obligatoryjna, to zwolnienie z niej (lub jej części) z powodu wystąpienia klęski żywiołowej lub siły wyższej ma charakter uznaniowej decyzji ministra właściwego do spraw środowiska. Dopuszcza to możliwość wystąpienia sytuacji gdy w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej lub działania siły wyżej LP poniosłyby znaczne koszty związane z koniecznością przeciwdziałania skutkom ww. zjawisk, a jednocześnie – przy braku odpowiedniej decyzji ministra – mogłyby zostać dodatkowo obciążone opłatą z tytułu uprzątniętego drewna. W opinii PTL, takie wyłączenie powinno mieć charakter obligatoryjny.

Projekt ustawy wprowadza obowiązek dokonania przez LP pierwszej wpłaty za rok 2025, w sytuacji gdy ten rok już się rozpoczął. Wprowadza to obciążenie dla finansów LP, które nie było wcześniej przewidywane. W dodatku pierwsza transza nie podlega możliwości redukcji ze względu na wystąpienie siły wyższej lub klęski żywiołowej. Stwarza to dodatkowe ryzyko dla stabilności finansowej LP.  

Proponowane regulacje mogą mieć negatywny wpływ na wykonywanie działań z zakresu ochrony przyrody w lasach państwowych, wylesień i polityki klimatycznej

Proponowane regulacje, a szczególnie progresywny sposób naliczania wysokości wpłaty, w dłuższej perspektywie stworzą w LP bodziec do (1) ograniczania rozmiaru pozyskania drewna, (2) ograniczania nakładów na działania, na które m.in. mają być przeznaczane środki z wpłat LP, takie jak: walkę z gatunkami inwazyjnymi, tworzenie planów ochrony dla obszarów  podlegających ochronie, ochrona i przywracanie chronionych gatunków  roślin lub zwierząt, ochronę przyrody, zwiększanie lesistości kraju, zapobieganiem szkodom w lasach i  likwidacja tych szkód, edukację ekologiczną oraz propagowanie działań  proekologicznych i zasady zrównoważonego rozwoju. Wpływ ograniczający regulacji na rozmiar pozyskania drewna w Polsce, gdzie gospodarka leśna  prowadzona jest w sposób zrównoważony, może przyczynić się do wzrostu cen drewna i zwiększenia presji na import drewna, w tym z Rosji i krajów niezadowalająco radzących sobie z problemem wylesiania, a także do zwiększenia atrakcyjności alternatywnych surowców (cement, stal, tworzywa sztuczne) o znacznie większym śladzie węglowym.

Inne uwagi

Znowelizowany art. 58c ust. 2 ustawy o lasach stanowi, że wpłata naliczana jest od ilości drewna pozyskanego przez PGL LP, ale nie jest sprecyzowany sposób liczenia wielkości pozyskania drewna (np. czy jest to pozyskanie netto czy brutto). Nie określono też czy wpłata ma być naliczana również od drewna pozyskanego i pozostawionego w lesie (np. drzewa pozyskane ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa publicznego, jakie stwarzały, ale pozostawione w lesie do naturalnego rozkładu). Powoduje to, że dyrektor generalny Lasów Państwowych nie ma pewności jakie jego działanie jest zgodne z prawem.

Brak jest precyzyjnego określenia jakiego rodzaju pozyskanie jest uznawane za wykonane „wskutek siły wyższej lub klęsk żywiołowych” oraz „na potrzeby własne Lasów Państwowych”. Skutkować to może tym, że wyłączenie z obliczania wpłaty, o którym mowa w znowelizowanym art. 58c ust. 5, będzie mogło być dokonywane na podstawie subiektywnej oceny ministra.

Znowelizowany art. 58c ust. 4 Ustawy o lasach stanowi, że wpłata naliczana jest na podstawie rozmiaru pozyskania drewna w roku poprzedzającym. Jednocześnie art. 3 projektu ustawy stanowi, że wpłata za rok 2025 ma zostać obliczona na podstawie wielkości pozyskania drewna w tym roku. W ten sposób, zarówno wpłata za 2025 r., jak i za 2026 r., zostaną naliczone na podstawie wielkości pozyskania drewna w roku 2025. Jest to rozwiązanie niespójne, dla którego wnioskodawca nie przedstawił uzasadnienia.

W uzasadnieniu oraz w ocenie skutków regulacji pominięto całkowicie (jako rozwiązanie alternatywne) możliwość wykorzystania dotychczasowego wsparcia udzielanego przez Lasy Państwowe na rzecz PN i RDOŚ oraz nie wzięto pod uwagę struktur organizacyjnych i zasobów kadrowych Lasów Państwowych, jako potencjalnego narzędzia do rozwiązania wskazanych w Uzasadnieniu problemów. Fakt ten również w znaczący sposób obciąża wartość merytoryczną projektu ustawy oraz załączonych do niego: oceny skutków regulacji oraz Uzasadnienia.

Zastępca Przewodniczącego Zarządu Głównego
Dr inż. Jan Łukaszewicz

Z oceny skutków regulacji oraz pisma z dnia 16.01.2025 kierującego projekt do konsultacji publicznych podpisanego z upoważnienia Ministra przez Mikołaja Dorożałę Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Klimatu i Środowiska wynika, iż zostało ono wysłane do konsultacji do:
 

Zgodnie z treścią pisma przewodniego nieprzedstawienie stanowiska w wyznaczonym terminie uznane zostanie za rezygnację z przedstawienia stanowiska

Z oceny skutków regulacji oraz pisma z dnia 16.01.2025 kierującego projekt do opiniowania podpisanego z upoważnienia Ministra przez Mikołaja Dorożałę Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Klimatu i Środowiska wynika, iż zostało ono wysłane do opiniowania do:
 

Ponadto pismo z dnia 16.01.2025 z prośbą o przedstawienie stanowiska do projektu ustawy podpisane z upoważnienia Ministra przez Mikołaja Dorożałę Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Klimatu i Środowiska otrzymała Dyrekcja Generalna Lasów Państwowych.